◆◆定義和版權說明◆◆

本文“籌資”的定義，是指地方政府籌集資金或資產，用以供給公共產品和服務的行為，其合規與違規的判定，取決于具體情況。本文對于現有文件以外的相關新名詞定義和明示的【七公觀點】，僅代表新七公金融匯在理論研究上的看法。本文部分內容引用了本文作者在法詢金融“金融監管研究院”發表的《融資平臺：還能參與園區開發項目嗎？》，引用已獲授權，在此表示衷心的感謝。歡迎個人轉發，謝絕媒體、公眾號或網站未經授權轉載。

片區，是指包含工業、物流、研發、教育及其配套商住設施等多方面建設內容，城市功能完善、基礎設施完備的產城融合發展區域。

在現實操作中，由于地方政府可以針對開發區、園區進行分割分片委托，使得“片區/開發區/園區”的定義，在本文的應用場景下幾無差異，因此本文統一使用“片區”的概念。

是指當地政府授權的從事片區開發工作并具有獨立法人資格的主管部門，可以是開發區管委會、發改工信開發建設招商等部門組成的聯合工作辦公室，也可以是負責此類工作的非營利性事業單位，或非營利性社會組織。

片區開發主管部門必須具有的特性是：其對當地財政應收款項不構成政府債務?；蛘呦喾吹恼f，對當地財政應收款項有可能被確認為政府債務的單位，不能擔任片區開發主管部門。

是指地方政府和片區開發主管部門采用競爭方式選擇并依法授權從事片區開發建設、提供公共產品和服務的企業。

片區特許開發模式，是指在當地政府的授權下，由片區開發主管部門將片區土地整理、基礎建設、投資促進和經濟發展等社會公共服務職能，采用競爭方式選擇并依法授權至項目主體并以特許經營形式加以實施：通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務，政府履行規則制定、績效考核等職責，支付建設成本和運營費用的合作開發模式。

片區特許開發項目的主要內容，包括對片區的土地整理、基礎建設、投資促進和經濟發展等社會公共服務職能。

片區開發項目，地域范圍廣、社會效益好，同時投資規模大、回收期限長，對于項目主體的投資融資、開發運營、招商引資、溝通協調能力，提出了較高的要求。

其中，在區域新增財力范圍內自負盈虧的片區特許開發類型，我們稱之為“自負盈虧的片區特許開發模式”。

除此之外，有些片區開發項目建設運營過程中，可能需要片區財政收入之外的財政額外支持，這種支持，可以是財政的先期投入，也可以是其他途徑支持。這種類型，我們稱之為“財政補助的片區特許開發模式”。

本文討論的主要對象是“自負盈虧的片區特許開發模式”。

平臺*公司的參與，便于國有資產管理，有利于發揮其熟悉投融資政策和本地情況等方面的優勢，平臺公司的先期投入和已有資產(如有)，在資本金和抵押物籌集方面，對于促成項目啟動和增信亦將發揮重要作用。

按照平臺公司是否擔任或參與組建項目主體，我們將片區特許開發模式劃分為“有平臺參與的模式”和“無平臺參與的模式”。

本文在大多數情況下，假定有平臺公司參與。為了分析及測算的簡便，本文不對這一標準做特別的區分，在測算中將項目主體假定為一個主體。

注：*本文中的“平臺”均指“已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能(42號文[1])”的成功轉型的平臺公司。

廣義的片區開發項目內容，包括對片區的土地整理、基礎建設、投資促進和經濟發展等。在實操中，有單純進行基礎配套設施建設的片區開發項目類型，屬于政府采購工程模式類型；也有單純進行招商引資、投資促進的片區開發項目類型，屬于政府購買服務模式類型；也有涵蓋土地整理等上述全部內容的片區開發項目類型，本文討論的是后者涵蓋全部內容的模式類型。對于前兩種相對簡單的模式，歡迎參閱新七公金融匯公眾號《政府采購工程》、《政府購買服務》等文章。

由于土地征拆支出在片區開發中占比巨大，且在一二級聯動、土地收益分成等違規模式在大多數區域被嚴格禁止的情況下，單純依賴后續商業開發，在絕大多數情況下，是不可能收回土地征拆成本的。這一點，在多年的實操和理論層面上均已得到充分驗證，片區特許開發必須依賴土地出讓收入返還。

1. 片區特許開發，屬于基礎設施和公用事業特許經營廣義概念中的一種形式，其與PPP模式之間，并沒有非此即彼的嚴格定義邊界。

2. 按照國發[2015]42號文的廣義PPP定義*，“政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益”，從這個純理論的角度來說，片區特許開發必然屬于廣義PPP的范疇。

3. 片區特許開發，是由若干采購工程和購買服務子項目組成的項目集合，按照現行慣例，單獨的采購工程或購買服務項目，并不必須納入狹義的PPP項目庫管理，也不必按照狹義PPP的相關要求履行報批手續。

注：*我們將42號文給出的PPP定義，看做是PPP的廣義定義；將部委文件所規范的PPP定義，稱為PPP的狹義定義。

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》國家發展和改革委員會 財政部 住建部 交通運輸部 水利部 中國人民銀行，2015年第25號令，基礎設施和公用事業特許經營,是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織,通過協議明確權利義務和風險分擔,約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益,提供公共產品或者公共服務。

《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知(國辦發[2015]42號)》，政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

國辦發[2017]7號，“推進開發區建設和運營模式創新?！凑諊矣嘘P規定投資建設、運營開發區，或者托管現有的開發區，享受開發區相關政策”。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》國發43號文，和50號文,87號文[2]等其他地方政府債務監管的相關規定，明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

片區特許開發的項目主體，是指地方政府和片區開發主管部門采用競爭方式選擇并依法授權從事片區開發建設、提供公共產品和服務的企業。

項目主體應為經營范圍適當、資質符合要求、已建立現代企業制度、實現市場化經營的企業。

項目主體單位可以是按照42號文要求成功轉型的平臺公司，平臺公司可以將項目主要或部分職能再次委托給其他社會資本方企業。

在某些情況下，由平臺公司或社會資本獨立擔任項目主體，并無本質區別；另一方面，我們更加贊同平臺公司擔任項目主體，并將主要或部分職能委托給社會企業的模式。在上述這些情況下，我們將其籠統稱為“項目主體”；在相反的情況下，我們會選擇其一做出表述。

本文在大多數情況下，假定有平臺公司參與，并將主要或部分職能委托給社會企業的模式。為了分析及測算的簡便，本文不對這一標準做特別的區分，在測算中將項目主體假定為一個主體。

片區開發主管部門協調投資主管部門，依據國民經濟和社會發展規劃及國家宏觀調控總體要求，編制區域內的三年滾動政府投資計劃。同期協調財政部門，與區域內的中期財政規劃相銜接，促進政府投資資金的統籌安排和規范使用。

片區開發主管部門協調投資主管部門，依據三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調控政策，編制區域內的政府投資年度計劃，促進政府投資的合理安排。同期協調財政部門，根據預計收支情況編制當年預算，并將二者相銜接。

片區主管部門編制項目實施方案，報批項目土地、環保、財政、立項等相關審批程序，落實相關政策保障制度。

當地政府委托片區開發主管部門通過公開競爭方式選定并授予項目主體在指定區域的片區開發特許經營權，當地政府依法在政策保障、審批事項、土地整理、優惠貸款、專項資金等方面給予支持。

通過特許經營協議明確，項目主體按照區域規劃組織進行片區開發建設。土地收儲及開發職能由土地(土儲)部門行使。包括項目主體在內的任何機構，必須通過招拍掛程序方可獲得土地使用權，且在獲得土地使用權之前不可將土地用于融資。

項目主體負責自籌資金，按照區域規劃進行片區開發建設，包含工業、物流、研發、教育及其配套商住設施等多方面建設內容，開發建設城市功能完善、基礎設施完備的產城融合發展區域。

項目主體負責開展片區開發的運營管理。同時，在政策法規范圍內，項目主體享有租售、物業等收益權。

片區開發主管部門對于項目主體的土地整理、基礎建設等公益性建設投資，在特許經營協議項目區域范圍內財政收入增量的約定比例內，針對已竣工驗收的建設工程，在績效考核達標的情況下，依約支付公益性建設成本費用。

片區開發主管部門履行規則制定、績效考核等職責，對于項目主體的投資促進和經濟發展服務，在特許經營協議項目區域范圍內財政收入增量的約定比例內，根據績效考核情況，依約支付購買服務費用。

項目區域占地面積150萬平方米，總投資100億元，建設期三年。計劃分期滾動推進項目，每期按土地整理、開發建設兩階段實施。

土地整理階段計劃總投資30億元。擬整理片區土地100萬平方米，工業用地45萬平方米，商住用地40萬平方米，公共服務用地15萬平方米。其中，投資6億元用于配套基礎設施，建設道路、鋪設給排水管線，建設公園、廣場等民眾休閑設施。

在采取TOT模式的情況下，已有工業廠區分期評估作價后，直接納入項目核算。

開發建設階段計劃總投資70億元。投資6.8億元建設工業廠房36萬平方米；投資57.5億元建設商業住宅100萬平方米；投資5.7億元建設學校、醫院等配套公共服務設施。

建設期可采取“輕運作方式”以節約資金，擬以土地作價與社會資本方集團內部或外部房地產開發公司開展合作，由開發公司提供管理并籌集資金，但銷售收入列入土地整理階段相關金融機構監管范圍之內。

投資回報和還款測算表(單位：億元)*

注：*1 以上測算并不是實際數據，僅供模式分析模擬使用，實際數據須依可研報告分析結論。

*2 為計算方便假設按第一階段項目建設期為兩年，一次性還款計算。

*3 項目第二階段收入116億元，假設公益企業(或社會資本方企業)能夠提取至少47億元用于還款。

*4 為計算方便假設按等額還款計算。

如上表所示，無論在第一階段還是第二階段，投資方均完全有能力償還融資。